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国企是国度的对外计谋用具吗？——以“一带通盘”框架内东南亚地区的调和技俩为例

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作家：聂文娟，应付学院国际关系料到所副西席，主要从事东盟非盟比较料到、国际关系表面料到。

开首：Wenjuan Nie, "China's State-Owned Enterprises: Instruments of Its Foreign Strategy?," Journal of Contemporary China, Vol. 31, No. 135, 2022, pp. 383-397.

导读

国有企业在“一带通盘”倡议的栽培过程中阐发了紧要作用，但在这一过程中，国际社会也对该倡议内国企的经济行为有政事化的曲解。

国企“走出去”是企业的经济行为仍是行状于国度的政事计谋设想行为，国企到底是不是国度的对外计谋用具？怎样正确鉴定这一问题不仅对国企的进一步“走出去”至关紧要，同期也对中国的“一带通盘”倡议乃至中国的国度形象构建产生深切影响。本文从“一带通盘”程度中我国国企在东南亚国度的具体施行起程，分析了国企与政府关系的不同模式，探讨了在不同模式下二者利益关系的契合度和优先品级，并最终得出论断：惟有二者的利益关系具有一定的契合度，况兼后者具有一定的优先品级时，“计谋用具论”才智得以成立。

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通过本文的料到，学界能对国企与政府的关系有更全面的鉴定，二者利益关系的差别也有助于我国国企与国度利益在“一带通盘”栽培中得到更好的羡慕。

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国有企业与政府关系的现存料到

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国有企业是在不同社会轨制下齐无边存在的一种企业款式，它是由政府领有和收尾的企业。中国国企包括中央直属企业（CGOEs）和所在统统企业（Local-government-owned enterprise）。在中国国企“走出去”的过程中，这些企业与中国政府有着密不可分的磋议。总体而言，学界无边以为国企与政府之间存在磋议，但在分析这种磋议的性质时存在不合。

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领先是用具论（Instrumental argument）。这一片不雅点以为基于国企本身的专有属性，即动作社会主义轨制下的荒芜经济组织，细腻羡慕政事轨制、完结政府政事设想和社会栽培，因此国企“走出去”的行为行状于中国国度的政事计谋设想。国企为什么会行状于中国政府的政事设想，国外学者以为这一原因在于国企高管的任命机制，举例紧要央企的三个高层职位齐是由中组部任命的党员。但这种不雅点全齐忽略了国企动作经济行为体的逐利人道，忽视了企业具有一定程度的自主属性，因此也不可诠释国企在施行中出现的部分背离政府政策的行为。

其次是调和论（Cooperation argument）。这一片不雅点以为国企“走出去”的程度中，中国政府积极出台政策，匡助企业开拓国外商场和对接国际资源。中国政府为什么会积极匡助企业，有不雅点以为这是基于国企本身所具有的紧要性——国企是中国社会主义轨制和中共在朝的紧要基础，是国度安全的紧要保障，亦然国度贬责商场失灵的灵验技巧；国企更是我国参与寰宇贬责的紧要载体，是鼓励国度寰宇计谋的紧要技巧。这种不雅点具有一定的合感性，但却忽略了在施行中，存在着大齐的国企在莫得政府援助下本身“走出去”的模式，企业和政府关系的各样性莫得得到充分的喜爱。

第三种是弱磋议论（Weak connection argument）。有学者以为，国企本色上是自主的，是商场脱手的，可能会“顺应、修改致使颠覆政府提醒”。灾祸的是，这种不雅点仅仅部分地说明了企业与政府之间的关系。它无法诠释为什么在某些情况下，中国政府不错对国企施加浩大的影响，正如用具论所述的那样。

综上，中国国企与政府的关系是高度复杂的，每种不雅点齐成心有弊。因此，本文模仿现存料到，转向要求性问题，即在什么要求下用具论适用，在什么要求下不适用。

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一带通盘”施行中的国企-政府关系模式

东南亚地区是中国“一带通盘”栽培的要点地区，本文以中国国企连年来在东南亚地区伸开的大齐调和技俩为例，磨练了技俩中企业与政府的关系。本文漠视国外技俩中国企与政府的互动关系主要存在着三种模式：企业模式、企业+政府模式、政府+企业模式。惟有当政府对国企的援助是胜利的且不错被轨制化时，政府援助成分才会被接洽。因此，本文将主要眷注政府的实质性援助，举例财政援助（Financial support），毕竟技俩融资对国企在投标和完成技俩时绝顶紧要。

1.企业自主模式（Independent SOE）

企业自主模式是一种国企自主追求本身国外利益的行为模式。在这一模式中，企业是技俩合同订立的主体，技俩的调研、竞标、融资以及风险不断均由企业自主承担，政府部门参与监管但并未起到主导或协助援助的作用，企业的交易行为具有高度自主性，其自主投资、自担风险和自享利益，与国度的政事设想并无关联。这一模式中国企与政府部门的互动主要表当今行政不断上，即需要取得在国内磋议部门的批准，并接收监管与检查。除了统统权的别离外，这一模式中的国企行为受商场力量脱手，与私企运营款式肖似。具体到工程技俩中，企业通过商场投标或业主方的邀标、议标取得技俩合同，企业还须本身进行商场融资并承担全部风险。

马来西亚皇京口岸技俩（Melaka Gateway Project）是上述企业模式的一例。马来西亚凯杰发展有限公司是皇京港技俩的主要开导商，该技俩是一个私东说念主投资的技俩。2016年9月，中国电力栽培股份有限公司与马来西亚凯杰公司订立调和框架公约，共同开导及栽培马六甲皇京港技俩。中国电建自主订立了技俩合同，并与其他公司成立了新的投资实体，按照商场经济王法进行融资，中国电建需要前期垫资，由本身承担商场风险。

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2.企业+政府模式（SOE + government）

与企业模式比拟，企业+政府模式是由国企主动发起的“走出去”行为，国企参与了商场竞标或受到业主方的邀标、议标等，但企业在融资方面受到了政府的资助，发扬为通过政策性银行（指由政府确立的，不以本身逐利最大化为主要设想，主要为贯彻政府特定政策进行融资的机构）或政府专项基金（举例丝路基金等）进行融资。其操作历程一般是先有技俩商务合同，再有政策性银行的贷款公约，因此企业主导，政府援助是这一模式的主要特征。

柬埔寨甘再水电站技俩（Kamchay Hydropower Dam Project）便是企业+政府模式的一例。2004年7月，柬埔寨工业部以国际竞标的款式公布了该技俩，2005年1月中国水电栽培集团国际工程有限公司和另一家中国公司在柬进入了该技俩的投标。最终该技俩的固定财富投资的72％是从中国出进口银行以贷款的款式取得的。中国政府并未反映柬方漠视的适用于政府间调和的优惠贷款的央求，仅提供一般出口信贷。

3.政府+企业模式（Government + SOE）

在国企“走出去”的程度中，还有一种模式是政府+企业模式，该模式是由政府主导、企业参与的技俩。其典型特征是政府部门（如发改委、商务部）或其代表机构介入了技俩的程度。一般情况下政府部门与对方进行了技俩的谈判，政府代表是磋议公约订立的主体，企业是合同实施的主体，细腻专科本领以及最终的技俩栽培责任。在融资事项上，一般由中国出进口银行和中国出口信用保障公司分别提供贷款及信用担保。在这一模式内，政事和应付接洽在政府参与技俩过程占主导。因此，这种模式促进了两国计谋政事、经济和应付关系的发展，同期也鼓励了中国国企进一步走向寰宇化。此外，政府与企业的关系因技俩性质不同也存在着多种调和款式。

雅万高铁技俩（Jakarta-Bandung High-speed Railway Project）便是政府主导企业参与的模式。两国最高携带东说念主躬行鼓励了技俩的实施，且中国政府不需要印尼提供主权贷款担保。

综上，如图1所示，国企“走出去”的三种模式中行为主体不同，企业与政府的互动关系也不同。

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图1：国有企业“走出去”的三种模式

国企是国度对外计谋的用具吗？

在国企不同的“走出去”的模式中，存在不同类型的政企关系，因此恢复对于国企是否是国度的对外计谋用具这一问题需要具体分析二者的利益关系是否合适两个圭臬：一，利益契合度（The fitness of interests），即国企在他国追赶经济利益的行为是否合适国度的对外政事计谋设想？二，利益优先品级（Priority of interests），即国企是否会在一定程度上就义本身的经济利益而行状于国度的政事计谋设想？惟有二者的利益关系具有一定的契合度，况兼后者具有一定的优先品级时，“计谋用具论”的不雅点才智成立。

在企业自主模式中，动作商场经济行为体，企业自主计议，舒心盈亏，政府尽管具有监督不断职能，但并未实质性参与运营，因此不可以为企业行为和国度对外政事计谋行为胜利关联，“计谋用具论”难以成立。

在企业+政府模式中，企业的商场经济行为受到了政府政策性银行的融资援助，因此企业的经济行为不会与国度对外的政事计谋设想分说念而行，二者具有同向发展的趋势，但基于二者之间的磋议是一种商场性的金融激发，而非胜利的行政提醒，因此容易出现同向不同步的发展态势，具有细小的计谋用具论意涵。在这一模式中，同向不同步的态势意味着国企追赶经济利益的行为大多数情况下合适国度的对外政事计谋设想，但国企逐利的人道莫得受到政事设想的影响，利润最大化行为与国度政事设想之间存在差距。

在政府+企业模式中，政府阐发主导作用，企业参与技俩程度，政府实质性参与到技俩合同的谈判程度当中，政事应付计谋设想被置于有限接洽的地位，因此企业在很大好奇上成为国度的对外计谋用具。但二者的关系并非政府制定政策，企业践诺政策的毛糙的高下级垂直关系，二者的关系更肖似于一种基于不同职能的水平调和关系，二者利益和而不同（convergent rather than strictly congruent）。在这一模式中，企业经济利益的延伸合适国度的政事计谋设想，且为国度对外政事设想就义了部分经济利益，符所有谋用具论的不雅点。然则政府与国企仍存在别离。国度的政事设想和利益勾通在国度形象、双边域系、社会效益上，故政府观念较为永恒。而国企眷注具体技俩和所在利益，观念较为短浅。

综上，在不同的国企“走出去”模式中，企业经济利益与国度对外政事计渔利益互动关系不同，因此计谋用具论只在一定要求下成立，如图2所示。

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图2：国有企业经济利益与国度政事计渔利益关系

论断

在中国国有企业于东南亚“走出去”的过程中，惟有政府+企业模子才智证据“计谋用具论”，在该模式中，为了行状于政府的政事计谋，国外运营国企的利润最大化倾向被收缩。比拟之下，在企业自主模式和企业+政府模式中，国企的利润最大化倾向不受影响，国企的利益与政府的政事计谋并不一定一致。

本文发现，（政府与国企之间的）用具关系是二者还价还价的效果。在政府提供优惠贷款或技俩合同的要求下，某些国企在国外计议中，将沿着政府的宗旨，与政府的计谋要点保捏一致。因此，在国外计议的国企是否对政府有匡助，取决于政府的交易居品。期骗这一发现来分析其他国度的国企具有启发性，西方国企在国外行为中比中国国企领有更大的自主权。本文还发现，政企用具关系的内容主要局限于经济鸿沟，交易居品是政府与国企之间的主要轨制纽带。

国企对中国的政事体制和经济体制齐具有紧要好奇。一方面，过分普通地将国企行状于计谋设想将挫伤国企动作经济实体在寰宇商场中的作用，这将进一步收缩中国经济的竞争力。另一方面，忽视国企的用具性价值将导致中国在国际来回中无法恬逸其计谋需求，将在政事方靠近中国的崛起产生负面影响。

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译者：高湑喆，国政学东说念主编舌人，应付学院应付学系，料到风趣为东南亚国际关系。

校对 | 任怡静 何伊楠   

审核 | 施榕

排版 | 杨璐蔓

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